El cobro coactivo consiste en la consagración de la competencia de hacer valer las decisiones administrativas sin que sea necesario contar con la mediación de la jurisdicción. Es la posibilidad de adelantar, por parte de entidades públicas, procedimientos de carácter coactivo que se enmarcan dentro de las llamadas autotutelas administrativas, lo cual denota la obligatoriedad de los actos administrativos y la posibilidad de su ejecución aun cuando el particular sobre el que recaen sus efectos presente resistencia o manifieste inconformidad con su contenido.
Por su parte, la Sentencia C-666 de 2000 de la Corte Constitucional de Colombia restringe el ejercicio de la jurisdicción coactiva por parte de las Empresas Sociales del Estado (ESE), estableciendo que solo pueden adelantar procesos de cobro coactivo en los casos en que se trate de créditos fiscales o de multas impuestas por la misma entidad. El procedimiento administrativo de cobro coactivo por parte de las ESE se rige por las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la Ley 1066 de 2006, cuerpos normativos que no estaban vigentes al momento de la promulgación de la referida pieza jurisprudencial. Es importante señalar que las leyes regulan supuestos no contemplados previamente, como títulos ejecutivos a favor de las entidades públicas, alcance, excepciones o limitaciones en relación al proceso de cobro, dejando claro que i) las leyes continúan siendo constitucionales y ii) no es una prerrogativa discrecional, sino reglada. La facultad de cobro reconocida se extiende a todas las entidades estatales definidas en el artículo 104 del CPACA. Por lo tanto, el proceso de cobro no se justifica únicamente por criterios materiales, sino principalmente por criterios orgánicos, en virtud de que su reconocimiento no depende de la efectividad en el cumplimiento de una función administrativa, sino de que el Estado tenga una representación en capital, aportes o participación superior al 50%.
Además, la facultad de las ESE para adelantar el cobro coactivo a las compañías de seguros y realizar el recaudo de cartera tiene su fundamento en el artículo 1161 de la Constitución Política, en armonía con la Ley 1066 antes mencionada, la cual exhorta a los Servidores Públicos a desplegar todas las acciones tendientes al recaudo de obligaciones para garantizar la disponibilidad de fondos para el erario.
Dicho esto, el siguiente punto del análisis corresponde a identificar la naturaleza jurídica de los cargos de las ESE. Para empezar, los servidores públicos están autorizados para ejercer las gestiones para lograr el recaudo de los recursos, según lo señala el artículo 1233 de la Constitución Política, sin dejar de lado la naturaleza jurídica específica de las ESE.
El Decreto 1876 de 1994, en su artículo primero, establece la naturaleza jurídica de las ESE como una «categoría especial de entidad pública, descentralizada con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa». Siguiendo esta misma premisa, el artículo 304 de la Ley 10 de 1990 dispone que se aplicará el mismo régimen prestacional tanto para los empleados públicos del sector salud como para los empleados públicos del sector nacional.
Además, la Ley 100 de 1993, en sus artículos 94 y 95, establece que corresponde principalmente a las ESE la prestación directa de servicios de salud y que el personal vinculado será principalmente en calidad de empleados públicos y trabajadores oficiales.
De acuerdo con las premisas anteriores, se deduce que para las Empresas Sociales del Estado del sector salud, la ley establece claramente que la regla general es que los servidores públicos tengan la calidad de empleados públicos de libre nombramiento y remoción, lo cual legitima a los funcionarios públicos de las ESE para realizar el cobro coactivo.
El siguiente paso es determinar el título ejecutivo por el cual se hace exigible el cobro coactivo. El artículo 995 de la Ley 1437 de 2011 dispone los documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado para su cobro coactivo, y de acuerdo con el inciso 4, se pueden configurar como título ejecutivo las facturas por concepto de servicios de salud prestados por las ESE.
En resumen, el cobro coactivo por parte de las Empresas Sociales del Estado es una herramienta legal que pueden utilizar para recuperar los recursos que se les deben por los servicios prestados. En concordancia con el artículo 104 antes mencionado, se prevé el deber de recaudo de las obligaciones a favor de las entidades públicas contenidas en títulos que prestan mérito ejecutivo a través del cobro coactivo. Por lo tanto, no sería desacertado inferir que es factible realizar el cobro coactivo bajo las circunstancias planteadas. En la actualidad, se reconoce esta importante manifestación del poder autotutela no solo en aquellas instituciones que adelantan actividades que conllevan toma de decisiones unilaterales y ejercicio de autoridad, sino también en aquellas que asumen modelos empresariales en la participación en el mercado como agentes económicos.